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予龙:从底特律破产保护案看中美地方政府的差异  

2013-12-12 11:02:55|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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四个月来悬而未决的美国底特律市政破产保护案,昨天有了结果。法官裁定,准许其进入破产保护期,包括准许减少退休员工的退休金,降低对债权人的义务。受影响的将包括2.3万退休员工及10万债权人的利益,成为美国有史以来最大的市政破产案。

公司破产可以理解,政府破产,对许多中国人来说有些匪夷所思。那是因为我们对国情的习惯思维,其实美国的地方(市)政府就是非盈利的服务公司(Incorporated),相当于中国的物业管理公司,其主要收入来源是房地产税(相当于物业费),主要产品是市政服务和治安。物业税率是每年根据房产的价值按照比例收取的(一般在1%-2%),每5年对所有房产价值评估一次,每次房屋装修或改建之后也要重新估值。随着房价的下跌,付不起房地产税的居民和断供房数目在增加,地税锐减,市政服务也开始减少,到了无法再减时,赤字便出现了。有些市政项目资金是政府用未来税收作抵押向市场融资所获,一旦收入无法支付债务利息时,危机即将降临。

继金融危机之后,房价暴跌,以及二战后出现的婴儿潮正步入领取退休金年龄,市政府财政亏损加剧,自然出现了市政破产潮。底特律这座曾经是美国人引以骄傲的汽车城,已衰退了数十年,近年来还出现了负房租,市政破产已不算意外。与企业破产不同的是,市政破产(第9法章)保护案,可以与债权人协商减债、降息、缓还、再融资等条件,维持市政服务不受影响。原市政府的部分资产会被拍卖或折价处理,以偿还债务,一美元债券只值几分钱了。受破产影响最大的应该是华尔街相关市政债券的投资人、债权人、保险公司,以及部分无保障的靠退休金生活的前官员(多为1984年前参加工作的人,之后都有社保金和401K自备退休金)。美国地方政府的资产不会很多,新组建的市政府可以摆脱原政府的债务和责任,重新注册签约后可以承接原政府的地税收入和市政服务义务。

美国的三级政府(联邦、州和地方政府),财务上是相互独立的,各收各的税,有各自的服务范围,理论上互不干涉,而实际上互相融资或共同承担一些项目也是有的,但绝对不存在上下级的隶属关系,更不会出资互相支援或救助。美国也有郡或县(County),但它只是州政府的区域分片,设有州巡回法庭,是州政府的统计和办事单位,不是一级政府,不设县长郡长之职。市镇(City/Township)或区(District)一般就是地方政府的辖区。城市居民推选出来的代表就是不拿正式工资的市长和市议员,再由他们负责雇聘市政经理(相当于中国的主管市长或副市长)。一般的市政府都很小,底特律算大的,市区人口71.4万,市政府工作人员1.29万,包括官员、市政工程师、警察以及市政清洁工,平均每55个居民中有一位市政公务员。估计人浮于事也是导致超支和破产的原因之一。

随着市政融资工具的引入,中国许多地方的政府也开始大举发行市政公债,给城市建设带来巨大活力的同时,财务风险也在骤升,但却没有引入市政债务评级和破产机制。美国市政破产潮的出现,引起许多人对中国地方政府债务的担忧。与美国不同的是,中国地方政府的财政和辖权并不是独立的,而是隶属于上一级政府,最终隶属于中央,因此最后的债务风险都可能汇集到中央政府。在现有的体制下,无论从哪个角度看,中国的地方政府都不可能破产,除非中央政府让它破产。换句话说,中国只有一个政府,所有无法偿还的政府债务最终都由全民来承当,因此一个地方政府举债高于其它地方显然对其他地方不公平,这是中央必须协调解决的问题。

再说,中国的财务制度比较混乱,各级政府间的财务往来也无定式,各地财政分摊或包干等的比例都不一样。下级政府没钱就向上级伸手,贫困县乡镇还有专门的财政补贴,上级政府需要资金也可以向下级政府摊派。基层政府需要钱时,有的可以以各种名义向企业摊派,用权力和资产作抵押向银行贷款,出让土地矿产资源融资,自行兴办盈利性机构,收取服务费、过路费、入门费,以及出售各类头衔、执照等等。

政府以破产保护的方式来推卸责任和义务,固然不好,但以权力和牺牲公共利益来获取部门和地方利益也一样很可悲。为谋求地方的公平合理发展,我国也应当引进风险机制,把市政信用与地方领导信用和仕途挂钩。不妨可以考虑减少或转变地方政府职能,使之成为财务独立的纯粹服务性的物业管理公司或政府(名称并不重要),就是中央提倡的服务型政府,由市民(业主)成立地方议会或业主委员会,参与管理。让各地方形成良性竞争,服务好的地方自然会吸引更优秀的人才,更多的投资和良好的住户,政府(物业公司)可支配的资源也就越多。这样就不可能出现贫困县配豪华政府的情形,国家资助贫困县的资金可以完全用于学校等利民设施的建设和发展,地方官员可以成为一人一职的市政管理员。

实际上中国一些规模较大的开发区和住宅区,如万科、Soho等住宅及商业开发区,物业服务已经替代了某些政府的职能,住户通过缴纳物业费,换取市政服务,居民参与意识强烈,已经达到甚至超过了美国一些城市的规模和市民意识。从事物业管理的王石、潘石屹和张欣这些人,在其所辖区内实际上从事的就是美国市政总经理(相当于中国主管市长或副市长)的职责,如果他们开明点儿的话,可以让业主推选出代表来做“市长”,并接受其领导和监督,这样就跟美国地方政府相差无几了。如果有一天,万科或Soho等开发及物业管理公司因收不上物业费、经营不善,或卖不出房子而破产,我们就会看到与底特律破产类似的结果。

(作者:予龙 ,著有《疯狂的信用》)

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